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行政執法協調監督
70年不懈努力
行政執法向嚴格規范公正文明邁進
發布時間: 2019-08-20 15:40      來源: 法制日報
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制圖/高岳

法制日報全媒體記者 張維

新中國成立70年,一部感天動地的奮斗史詩,無數翻天覆地的驚人變化。

中國的行政執法就在這部載滿榮光的史詩中,勾勒出一條清晰可見的發展脈絡:從無法可依,到有法可依,再向嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法邁進。

司法部行政執法協調監督局局長趙振華近日在接受《法制日報》記者采訪時,用一組排比來形容這70年來,特別是黨的十八大以來,我國行政執法與監督工作所取得的重大成就:行政執法制度體系初步形成;行政執法原則基本確立;行政執法體制機制不斷健全,行政執法行為更加規范,行政執法監督體系逐漸完善,行政執法作用明顯發揮。

始于改革開放

行政執法概念逐步確立

70年前,一個嶄新的中國出現在世界的東方。

新中國成立之初,百廢待興,物質生活極其匱乏,遑論體系化的法律制度。但是,所有困難阻止不了中國共產黨領導下的中國人民重建一切的決心。

1949年9月召開的中國人民政治協商會議通過具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》,確立了新的國家政權與人民解放事業的偉大成果,總結和反映了新民主主義革命法治建設的經驗。

以《共同綱領》為依據,中國又先后制定和實施了有關懲治反革命罪、貪污罪等刑事法律法規,有關婚姻家庭、土地改革、公私合營、農業生產合作社等民事經濟法律法規,有關法院、檢察院和人民調解委員會組織條例,有關刑事拘留逮捕與審判程序的法律法規。

最重要的是1954年通過的《中華人民共和國憲法》,以根本大法的形式規定了我國的國體、政體、國家機構、公民基本權利和義務,確立了新中國立法、司法制度,標志著社會主義法治道路探索與實踐的重大突破。

彼時,距離中國行政執法登場尚有一段距離。中共中央黨校(國家行政學院)政府部副主任楊偉東教授告訴《法制日報》記者,當時的管理主要依照政策,執法在當時并不突出,且與司法沒有清晰界限,主要著眼于法律適用的角度,執法不能作為一個獨立的概念、制度和體系,執法理念也比較弱,最多算是“執法的雛形”。

行政執法制度的建立始于改革開放。“尤其是上個世紀80年代中后期,特別是90年代,以行政處罰法為代表的立法安排出現后,行政執法概念逐步確立起來,也形成了獨立的理念、思路和救濟程序。”楊偉東說。

改革開放的確是中國行政執法的重要起點。正是在改革開放后的40年里,“我國的行政執法工作有了根本變化和顯著進展,取得重大成就。黨的十八大以來,黨中央把全面依法治國作為‘四個全面’戰略布局的重要內容,作出了一系列重大決策部署,對行政執法與監督提出了更高的目標和要求,中央全面深化改革委員會專門審議了許多有關加強和改進行政執法與監督工作的文件。”趙振華說,在黨中央國務院的正確領導下,各級行政執法機關不懈努力,行政執法人員恪盡職守,各種執法監督制度充分發揮作用,在確保法律法規有效實施,保障我國經濟社會健康發展,維護經濟社會秩序,保護人民群眾合法權益,推進法治政府建設,提高政府依法治理水平等方面發揮了重要作用。

制度不斷建立

執法檢查開啟規范序幕

“執法”,于1978年正式出現在了黨的十一屆三中全會所確立的法制建設十六字方針中,即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。

有法可依是核心,有法必依、執法必嚴、違法必究是關鍵,法貴在執行。“可以說,依法行政、嚴格執法是適應我國改革開放政策實施的客觀需要,也是規范政府權力、加強政府自身建設、提高政府管理水平的內在要求。”趙振華說。

改革開放初期,法制建設的主要任務是立法,解決無法可依問題。但隨著大量立法的頒布實施,行政執法問題日顯突出,有法不依、執法不嚴成為社會普遍反映的問題。

如何規范行政執法,加強執法監督,成為亟待解決的重大課題。執法大檢查成為地方探索的首個重要嘗試,也由此開啟了規范和監督行政執法工作的序幕。

第一個“吃螃蟹”的是黑龍江省政府。從1982年開始,黑龍江就選擇了一些重要法律法規進行執法檢查。1987年、1988年黑龍江省政府連續兩年對中外合資企業法、土地管理法、義務教育法、會計法等重要法律法規和省地方性法規和政府規章開展全省范圍的執法大檢查,糾正了許多違法執法的案件,對規范行政執法、加強執法監督、完善執法制度提供了實踐經驗。

地方先行先試,中央層面也未落后。1988年國家技術監督局會同國務院法制局聯合組織計量法執法大檢查,在國家層面建立了監督檢查法律實施和行政執法工作的機制。此后國務院有關部門又組織了統計法、檔案法、礦產資源法、食品衛生法、城市節約用水條例等法律法規的執法大檢查,有的還是以國務院名義組織的檢查,比如,全民所有制工業企業轉換經營機制條例、減輕農民負擔條例。

相關制度也隨之構建與完善。依然是從地方開始:1989年四川省率先出臺行政執法程序規定,江西省出臺行政執法檢查規定,1990年北京市出臺行政執法和行政執法監督暫行規定,從規范性執法依據、執法人員、執法程序入手,建立相關制度。各地紛紛從建立單項制度入手,探索創新工作機制,比如,河北省較早建立行政執法人員資格制度,四川省建立了行政執法統計制度,山東省建立的重大行政執法行為備案制度,遼寧省建立規范文件備案審查制度,吉林省建立行政執法爭議協調制度,黑龍江省建立行政執法明察暗訪制度,北京市規范行政執法文書,建立行政執法案件評查制度,實行行政執法“百分考核制”,廣東省建立行政執法監督員制度,江蘇省建立行政執法投訴制度,浙江省建立行政執法過錯追究制度,上海市建立行政處罰聽證制度。國家部委也先后出臺了規范本系統行政執法的制度,比如,公安部建立行政執法內部監督制度,以規范行政執法程序為抓手提高執法水平,國家稅務局開發電子征收系統,海關總署探索執法評估系統等。

其后,行政執法的重要制度——“三法一條例”出臺。1996年行政處罰法頒布,確定了行政執法行為共性的基本原則;2003年行政許可法頒布,依法確定了政府職能轉變的基本方向,明確了行政審批管理的法律框架;2008年,政府信息公開條例頒布,極大促進了行政執法的公開透明;2012年行政強制法頒布,對于防止行政權力濫用發揮了重要作用。

趙振華指出,“三法一條例”的頒布和實施,從根本上解決行政執法權力無限制、設定無規范、執行無程序、責任無追究的歷史,基本上扭轉了過去亂處罰、亂集資、亂攤派的“三亂”問題。

改革措施頻出

陽光規范執法成為常態

嚴格規范執法,越來越成為行政機關依法行政、建設法治政府的重中之重。

從1987年4月第一次全國政府法制工作會議首次提出政府法制的概念,到1993年3月國務院在政府工作報告中第一次提出“各級政府都要依法行政,嚴格依法辦事”;從1999年發布《國務院關于全面推進依法行政的決定》,到2004年發布《全面推進依法行政實施綱要》第一次提出法治政府建設目標;從2005年發布《關于推行行政執法責任制的若干意見》,到2008年發布《關于加強市縣政府依法行政的決定》;從2010年發布《關于加強法治政府建設的意見》,到2015年發布《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》,無一例外都在加強行政執法工作方面用大量篇幅提出明確而具體的意見和措施。

2005年全面推行行政執法責任制之后,行政執法水平更是顯著提升,違法執法問題大為改觀。

隨著法治政府建設的加快推進,執法的規范化已經不再是執法的唯一標準。據趙振華介紹,黨的十八大以來,深入推進政府職能轉變,大力推動“放管服”改革,精簡審批項目,簡化審批環節,強化行政檢查、行政處罰、行政強制等事中事后監管,大力促進嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法,逐漸成為行政執法更為全面的目標要求。

一系列針對上述目標的改革措施密集推出。2015年以來,地方各級執法機關全面推行權責清單制度,堅持法無授權者不能為的原則,全面梳理以行政執法為主的行政權力清單和責任清單,及時編制公布行使權力的流程和辦事指南,接受群眾監督。

以陽光執法、規范執法、依法執法為重點,2017年國務院組織開展行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度試點,試點取得了預期效果,形成了許多行之有效的制度機制,為全面推行三項制度奠定了實踐基礎。經中央全面深化改革委員會審議通過,國務院辦公廳2018年12月5日印發了《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大行政執法決定法制審核制度的指導意見》,從行政執法的源頭、過程和結果三個關鍵環節進行嚴格規范,將對行政執法起到整體性、突破性和帶動性作用。

此外,行政執法依托信息技術和互聯網,實現了電子系統執法辦案,建立了執法人員管理系統,搭建了行政執法和監督信息平臺,執法現場電子數據實時傳輸,電子記錄儀廣泛應用,執法電子文書自動生成,部門間執法信息互通共享,“極大解放了執法一線人員的傳統勞動,大大提高了執法效率”,趙振華說。

破解管理難題

人性化執法讓人民滿意

行政執法改革的效果如何?老百姓是最有發言權的。

“我再也不用到處打游擊了。”在江蘇常熟琴川街道陶山路湖苑游園附近,年近六旬的聶新民坐在補鞋機前,一邊修補著手中的運動鞋,一邊對記者說。

老聶是徐州人,十多歲時學習了修鞋這門手藝便出來闖蕩。到常熟26年間,他一直在靠擺攤修鞋來謀生。但這樣的日子對他來說又是“動蕩”的。

“以前經常過著東躲西藏,每天和執法人員‘打游擊’的日子。”老聶說到以前的辛苦不免有些心酸。

感到委屈的又何止他一個?作為執法人員,同樣也是很頭疼。隨著城市精細化管理的日益推進,如老聶一般的磨刀、配鑰匙等露天經營點,該怎么管理,讓他們陷入兩難境地:一方面,攤販們靠手藝為生,一旦取締,生活將更加艱難;另一方面,曾經的“老手藝”如果“一刀切”,也會為居民生活帶來諸多不便。

琴川街道綜合執法局拿出的方案是剛柔相濟、疏堵結合,將露天經營者納入統一管理,給轄區內從事修車、補衣服、配鑰匙等23家露天經營攤位發放了印有便民服務標識的藍色遮陽傘。同時,街道綜合執法局還與經營者簽訂協議,明確經營區域周邊的環境衛生責任,共同維護市容市貌。

“有了這把傘,看到執法隊員我也有底氣了,不用再到處打游擊。”老聶說,“小藍傘”能遮陽擋雨,仿佛給自己的小攤安了“屋頂”。不僅如此,醒目的顏色讓市民老遠就能看到,自己的攤位也因此招攬了不少生意。

露天經營點規范有序,居民的生活也帶來便利。市民魯阿姨便是受益者之一,在她看來,老聶手藝好,價格公道,周圍的居民都喜歡到他這里補鞋、換拉鏈。“文明城市創建時,我還有點擔心,以后攤頭沒有了,要補鞋怎么辦?”“小藍傘”的出現讓魯阿姨和居民們欣喜萬分。“現在規范成便民服務點真是太好了。路面上干干凈凈,街道更有秩序。這群老手藝人也能有口飯吃”。

琴川街道綜合執法局副局長金歡說,通過改革的思維與方式來破解頑疾,讓城市管理更人性化。攤販們也愿意主動配合,不再和執法人員玩“貓鼠游戲”,而是主動將攤點擺到規定的地方,收攤時也主動清理周邊的垃圾,自覺維護環境衛生,共治共享文明城市創建成果。

這就是琴川街道的城管執法新氣象,作為執法中的痛點與難點,最易受到爭議的城管執法如今受到了老百姓的廣泛認可與贊譽,這無疑是越來越規范、越來越文明、越來越人性化的中國行政執法的一個觀察視角。

上述改革也體現在頂層設計方面。中辦國辦先后出臺了城市管理、文化市場、農業、市場監管、交通運輸和生態環境保護六大領域綜合行政執法改革的指導意見,浙江省率先出臺《關于深化綜合行政執法改革的實施意見》,推進綜合監管。上海市出臺《市場輕微違法違規經營行為免罰清單》,明確對34項輕微違法違規經營行為免予行政處罰,為各類企業特別是中小企業、新業態、創新型企業提供更加寬容的制度環境,讓企業感受到“有溫度的執法”。

從全局來看,趙振華總結道:行政執法制度體系初步形成。從行政執法組織架構到執法權力配置,從行政執法主體到執法人員,從執法實體內容到執法程序,從執法監督到行政救濟,從執法權利保障到執法責任追究,基本上都有法律法規規定。

行政執法原則基本確立。合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等已經成為各級行政機關遵循的基本準則。

行政執法體制機制不斷健全。行政執法權力配置基本到位,執法職責界定、執法層級劃分逐步清晰,執法運行機制基本健全,執法隊伍建設得到極大加強。

行政執法行為更加規范。行政執法規則不斷改進,檢查、立案、受理申請、調查取證、檢驗鑒定、聽證、法核、集體討論決定、送達、公開等崗位流程和責任基本健全,執法理念、執法紀律、行為操守得到貫徹,執法人員素質普遍提高。

行政執法監督體系逐漸完善。監督范圍、監督主體、監督手段、責任追究基本明確,內部監督、外部監督形成合力,特別是復議監督、訴訟監督、社會監督有效糾正了違法行政執法行為,維護了管理相對人的合法權益。

行政執法作用明顯發揮。作為政府管理最日常、最直接面對人民群眾的行政執法,在維護經濟社會生活秩序、保護人民群眾利益、保障改革開放、促進經濟發展、維護社會穩定、保護生態環境等方面發揮了巨大作用,為全面落實依法治國方略、建成法治政府,實現政府治理體系和治理能力現代化奠定了堅實基礎。

□ 張維

70年砥礪奮進,無數的“硬骨頭”被啃下,其中就包括行政執法這一法治政府建設中的難題。

曾幾何時,“七八個大蓋帽管不好一個大草帽”,多頭執法、重復執法、執法粗暴、執法不公、選擇性執法、暗箱操作等問題的存在,讓行政執法陷入了問題沼澤,老百姓有怨言,企業有不滿,社會評價也常有負面內容。

如今,與執法搭配的詞匯則更多的是美好的:嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法、柔性執法、人性化執法、公開執法,等等,都描述出了執法的進步與成就。

現實生活中,人們一定能從自己的經驗中發現:如果沒有執法記錄儀,那么執法就容易受到質疑,因為這樣的情況既不符合規定,也極為少見;如果沒有經過聽證,關乎行政相對人重大利益的行政處罰決定有可能會被推翻,無論是在行政機關的內部糾錯,還是在訴諸于法院的程序中;如果執法人員行為粗暴簡單,不顧及群眾訴求與困難,這樣的做法在行政系統內部都難以過關……

行政執法的日趨嚴格、規范、公正與文明,正在為我們帶來更加穩定的社會秩序、更加快速的經濟發展、更加美好的生活環境。

責任編輯: 張麗青
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